La communauté européenne, une construction laborieuse !
	Professeur Khalifa Chater

 

 

Soucieux de «dépasser le bilatéralisme classique qui a longtemps marqué les relations euro-méditerranéennes », la Conférence de Barcelone (1995), s’est proposé de construire un partenariat, «donnant à ces relations une dimension nouvelle, fondée sur une coopération globale et solidaire[1]». Ce cadre multilatéral est privilégié pour mettre sur pied un partenariat, «dans le respect des spécificités propres à chacun des participants ». Barcelone 1995 a ainsi pu élaborer, formuler et adopter le texte fondateur de ce partenariat. Cet idealtype énoncé et soutenu par un consensus quasi général des représentants des Etats de l'aire, devait «permettre aux partenaires de collaborer à la construction d'une zone de paix, de prospérité et de stabilité partagées». Prenons la mesure de cet acte audacieux, ce rêve euro-méditerrannéen, qui pouvait, je dirais, qui devait réussir à s'inscrire dans la réalité et sceller des relations de solidarité.

Quo vadis Barcelone ? L’intérêt que j’accorde au processus m’a incité à tenter de présenter des évaluations successives, en relation avec les attentes des populations[2]. « De l’agitation pour rien ?», le thème de cette séance scientifique est provocateur. Il a été sûrement choisi pour susciter le débat et nous inciter à esquisser le bilan du Partenariat euro-méditerranéen depuis le Sommet de 2005. Nous ne pouvons l’assumer, en dépit des attentes incomplètement satisfaites des partisans de la communauté euromediterranéenne. Ce Partenariat a certes subi les effets des aléas du temps, a été mis à l’épreuve de la nouvelle conjoncture, s’est adapté aux circonstances et aux rééquilibrages des forces des différents acteurs et tenu compte des priorités mises en avant par eux.  Mais faut-il ignorer sa fidélité à son discours fondateur, la continuité qu’atteste la mise au programme de son objectif relatif à l’institution du libre-échange et l’importance des différents programmes de coopération renforcée que ses différentes structures réalisent ou envisagent de réaliser ? Ce qui doit nous inciter à temporiser les exigences de l’attente.

I - Les ambitions et les faits : Le réexamen préalable du discours fondateur de Barcelone et de son programme d’action constitue le préalable de l’évaluation du partenariat. Nous devons rappeler, que le compromis  de Barcelone articule le partenariat autour des trois objectifs:

• La définition d'une zone commune de paix et de stabilité au travers d'un dialogue politique et de sécurité ;
• La construction d'une zone de prospérité partagée par le biais d'un partenariat économique et financier et la création progressive d'une zone de libre-échange afin d'intégrer davantage les partenaires méditerranéens dans le système économique de l'Union Européenne ;
• Le rapprochement des différents peuples de la région par le biais d'un partenariat social, culturel et humain visant à encourager la compréhension mutuelle et la coopération entre les sociétés civiles dans ces domaines.

De fait, il privilégie une vision globale qui fait valoir une relation organique entre la sécurisation de l'Europe sur son flanc sud et la stabilisation et le développement des pays de la rive sud de la Méditerranée.

Notre évaluation devait tenir compte de la réalisation de ces objectifs. Nous ne sommes, en 2008, qu’à la première étape d’un processus qui devait prendre son temps, se réaliser progressivement.  Mais nous devons faire le constat suivant :

1-                 Les instruments définis  pour le suivi de l'évolution de la politique ont exercé régulièrement leurs actions. Les réunions périodiques des ministres des affaires étrangères et du Comité euro-méditerranéen ont permis d’organiser des séances de travail de concertation et de rapprocher les points de vue et d’envisager des actions ponctuelles.

2-                 L’élaboration d’une charte de paix a été différée, faute d’accord. Le processus de Barcelone fut, de fait, paralysé, par le contexte international tragique et le blocage du processus de paix au Moyen-Orient. La référence à la  solidarité de la communauté euro-méditerranéenne et à l'idéal de coexistence harmonieuse, devenait - par la transgression de sa lettre et de son esprit - un vœux pieux, sans signification effective.

3-                 La question de la sécurité est désormais mise hors contexte, comme donnée exclusive, comme option majeure, ignorant les éléments fondateurs du postulat de Barcelone qui l’a formulée dans une vision globale, de paix et de stabilité. Ainsi dénaturé, le concept culture de la paix est réduit à sa plus simple expression d'un traitement clinique.

4-                 Le développement des accords d’association et l’adoption du libre-échange en l’an 2010, déjà entré en vigueur avec la Tunisie, pour les produits industriels constituent des réalisations importantes. Le programme de mise à niveau, dans le cadre de l’entrée dans le marché européen semble avoir porté ses fruits.

5-                 Les relations d'asymétrie entre les partenaires du Nord et du Sud n'étaient point compensées par une formulation d'une stratégie de co-développement, au service d'un dessein commun ou du moins par l'adoption de programmes de coopération d'envergure. La politique de co-développement revendiquée essentiellement par les partenaires maghrébins ont été occultées.

II - La politique de voisinage : Formulée par la Commission Européenne en mars 2003, la politique de voisinage dépasse l’horizon de l’aire euro-méditerranéenne, puisqu'elle concerne aussi les voisins de l'Est, y compris la Russie. Elle privilégie, d’autre part,  la conclusion d'accords bilatéraux de l’instance européenne. Dans de telles conditions, la recherche d'un accord de partenariat global, c'est-à-dire avec l'ensemble des pays méditerranéens n'est plus à l'ordre du jour. Les « voisins » sont invités à  agir en ordre dispersés, en faisant jouer vraisemblablement  les lois de la compétitions.

Les défenseurs de la politique de voisinage font valoir qu’elle «n'est pas un substitut au Partenariat euro-méditerranéen, mais un moyen de le prolonger et de le rapprocher de ses objectifs[3]». Nous pensons plutôt qu’elle tient compte de la nouvelle donne à savoir l’élargissement de l’Union Européenne en mai 2004, par l'admission de huit pays de l'Est et deux Etats-îles de la Méditerranée, qui effectue un recentrage objectif de l'aire européenne. Ce prolongement vers l'Est induit des réalités nouvelles, privilégie des circuits commerciaux avec les nouveaux partenaires et offre de nouvelles opportunités migratoires et commerciales.

Nous devons cependant reconnaître que les accords bilatéraux réalisés dans le cadre de la Politique de Voisinage apparaissent plus opératoires, dans les domaines de coopération immédiate, bien qu’elles soient définis unilatéralement. En mesure de mettre sur pied une coopération frontalière développée, la Politique de Voisinage a pu engager des actions importantes, fussent-elles différenciées selon les pays et définies unilatéralement selon  sa grille des priorités.

Quel est l’état d’avancement de la politique de voisinage ? Le rapport présenté le 3 avril 2008, par la Commission Européenne[4] présente un bilan positif :

«Notre politique de voisinage est une réussite. Nous travaillons main dans la main avec nos partenaires pour les aider à progresser dans leurs réformes structurelles et à se rapprocher de notre Union. Les progrès sur le terrain au cours de l'année écoulée ont été remarquables dans de nombreux pays et nos relations avec nos voisins du Sud et de l'Est sont de plus en plus intenses et fructueuses de jour en jour».

Les actions engagées depuis 2006, dans l’aire méditerranéenne, concernent l’intégration économique (négociations bilatérales en matière de libéralisation des services et de droit d'établissement, avec l’Egypte, le Maroc et la Tunisie et Israël), la coopération dans le domaine de l'énergie (protocoles avec l'Algérie et l'Égypte, signatures de déclarations avec le Maroc et l’Algérie), la dépollution de la Méditerranée, le changement climatique et la coopération en matière de justice et de lutte contre la criminalité (programmes de formation mis en place à l'intention des juges, des procureurs, des avocats et des hauts responsables des services de police). Le rapport précise les termes de références de la politique de voisinage : 

«Il s'agit d'un partenariat sur mesure consacré aux réformes, destiné à nos partenaires et à leurs citoyens. Chaque pays définit individuellement son type de relations avec nous. Dans le même esprit, nous envisageons à présent d'approfondir plus spécifiquement nos relations avec quatre pays qui ont bien progressé et fait montre d'une ambition particulière».

Le rapport fait état des relations différenciées avec les états : Il s’agit d’un « partenariat sur mesure», en relation avec les priorités identifiées par la Commission européenne et ses critères d’appréciation.  Dans le domaine économique, le partenariat concerne essentiellement le libre-échange et les modalités de son développement. Il ne prévoit pas l’adoption d’une politique de co-développement, susceptible d’atténuer les relations d’asymétrie économique, de réduire le chômage et de contribuer à la solution des problèmes de l’émigration illégale et des dérives sécuritaires. Or, des concertations générales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen seraient un appui fort utile, aux mécanismes d’exécution de la politique de voisinage car elles me paraissent plus en mesure de définir des compromis plus équilibrés, plus généreux et plus ambitieux.  Peut-être devaient-elles, pour compenser la transgression de l'élan généreux, de l'idealtype de Barcelone, s'inscrire dans la construction d'un vrai partenariat européen, ou du moins son élargissement vers la Méditerranée.

III - L’Union pour la Méditerrannéé : alternative et/ou complémentarité :

«Je me battrai, pour l'union de la Méditerranée. En tournant le dos à la Méditerranée, la France a cru tourner le dos à son passé, en fait elle a tourné le dos à son avenir… » (Discours d'investiture de Nicolas Sarkozy, 16 mai 2007).

Le président français a ainsi, annoncé avant sa prise de pouvoir son engagement de créer une Union Méditerranéenne, confirmant la proposition qu’il a formulée, pendant sa campagne électorale. Prise de conscience du ralentissement de l’élan sinon de «la panne» du processus de Barcelone, volonté de redynamiser l’axe méditerranéen ou simple souci français de rétablir son leadership, par un re-équilibrage géopolitique,  peu importe !  L’initiative française prend en compte le fait que «la construction d’une frontière méditerranéenne de l’Europe malmène le tissu extrêmement dense des liens qui unissent entre elles les sociétés du nord et du sud de la Méditerranée occidentale^[5]». Le projet fut l’objet d’un accueil mitigé. Sa volonté d’ouvrir l’horizon   de l’Europe vers le Sud, suscita un intérêt certain  au Maghreb et dans une certaine mesure, dans les pays méditerranéens du Nord. Mais elle provoqua l’opposition de certains pays européens, non impliqués de fait, du fait de la donnée géographique, dans le nouvel édifice.

 Le compromis réalisé entre la chancelière allemande, Angela Merkel et le Président français Nicolas Sarkozy (Hanovre, 3 mars 2008) et sa ratification par les dirigeants européens, au cours de leur dernière réunion, le 13 mars à Bruxelles, l’inscrit désormais dans le processus  de Barcelone, associant tous ses partenaires. L'union pour la Méditerranée a désormais pour objectif l'édification d'un partenariat entre les pays sud-méditerranéens et l'ensemble de l'Union Européenne qui doit "ouvrir une nouvelle étape de la coopération en Méditerranée, en conférant un nouvel élan au processus inauguré à Barcelone en 1995^[6]". Est-ce qu'il s'agit d'une redynamisation des relations euro-méditerranéennes, qui se sont essoufflées avant d'atteindre leurs vitesses de croisières ou plutôt d'une opération d'accompagnement par l'identification de projets prioritaires et la mise sur pied d'équipes distinctes d'exécution ? Dans l'état actuel des choses et en attendant la formulation de la nouvelle entité par le sommet fondateur du 13 juillet 2008, il semble prématuré de répondre à la question.

Bénéficiant d'un consensus européen laborieux mais effectif, la nouvelle institution doit maintenant avoir l'aval des sud-méditerrannéens, obtenir leur ralliement. Elle est certes susceptible de rencontrer auprès d’eux, une audience favorable, dans la mesure où elle les réhabilite, comme acteurs sur la scène euro- méditerranéenne et qu'elle met à l'ordre du jour la solidarité, la coopération et, espérons-le, le co-développement dans cette aire.  Mais elle doit, préalablement, les associer à la définition des enjeux et à l'identification des projets. Est-ce que les projets avancés, lors des dernières assises de l’Union Européenne - la dépollution de la Méditerranée et la question de l'énergie - présentés hâtivement comme similaires aux projets fondateurs de l'Union Européenne du charbon et de l'acier -  sont considérés comme prioritaires par les Sud-méditerranéens ? Nous ne contestons, certes pas, la gravité de la pollution de notre mer commune, ses effets néfastes sur les ressources maritimes et les moyens d’existence des pêcheurs et nous n’occultons pas le problème du réchauffement de ses eaux par les centrales thermiques. D’autre part, la question énergétique conditionne l’avenir commun. Mais les populations méditerranéennes, du Nord et du Sud ont des espoirs immédiats, qui concernent la vie solidaire et impliquent la mise sur pied des projets globaux, mis en œuvre par des stratégies concertées.

Le pilotage commun doit permettre la participation de tous à la définition des objectifs et à l'identification des projets de lancement. Il doit prendre en ligne de compte les attentes de tous les partenaires. Oeuvrer pour la réalisation d'un compromis Nord-Sud doit être désormais l'ordre du jour des auteurs de l'UPM, condition Sine qua none, de la réussite  de ce projet prometteur.

Conclusion : Barcelone fait valoir un idealtype généreux, une vision solidaire, une volonté de coopération au service de la paix et de la prospérité.  Mais il est dépourvue d’instruments institutionnels appropriés, de programmes d'action, outre ceux que la Commission veut bien financer. Fait d'évidence, le partenariat euro-méditerranéen n’a pas concerné le quotidien, pour avoir une "visibilité", dépassant ses réunions  rituelles. D’autre part, pour le commun des citoyens, de part et d'autre de l'aire commune, la méditerrannéité est bel et bien une réalité concrète mais point le partenariat qu'elle fonde et légitime. Faute de réalisations communes et pis encore d'une opération politique de sensibilisation,  l'idealtype du partenariat n'a pas bénéficié d’une grande audience populaire. Dans les actes des instances politiques européennes, il reste d'ailleurs confiné, aux marges additionnels quand il n'est pas complètement occulté.

L'aire euro- méditerranéenne reste donc essentiellement régie par les relations économiques concurrentielles et asymétriques. Préoccupation sécuritaire du nord, souci de co-développement au sud, les composantes du partenariat n'ont pas les mêmes priorités. Le temps des "ruptures" a, de part et d'autre de la Méditerranée, consolidé les sentiments identitaires et parfois d'exclusion.  Il serait temps de remettre à l'ordre du jour le rêve d'un partenariat ambitieux, transgressant les frontières des égoïsmes. Certes la politique de Voisinage qui instaure des zones de coopération renforcée le sert efficacement. Mais elle n'a pas l'ambition du grand dessein de Barcelone, qu'il faut remettre à l'ordre du jour des priorités et le doter de puissants instruments institutionnels.

Comment le revisiter, le renforcer,  lui assurer la visibilité requise en tant que structure associant des partenaires, c’est - à - dire, d’après la définition du Larousse, des personnes avec qui «on est associé  au jeu, dans un amusement, un exercice, une discussion, un rôle ».  J'insiste sur la notion d'association, qui ne se limité pas à la présence sur une scène commune ou voisine, mais sur un positionnement, un exercice ou une répartition de rôles, au service d'enjeux communs. L'association implique l'identification d'objectifs communs et l'élaboration d'une stratégie en vue de sa réalisation. Nous ne pouvons même pas parler à l'échelle de l'Euro-Méditerrannée d'une alliance qui suppose l'existence d'un pacte. Dans ce domaines, seuls les accords d'association  conclus avec certains pays ont une existence légale et seuls les programmes mis au point dans le cadre de la politique de voisinage bénéficient d’instruments d’exécution. Mais il s'agit, dans les deux cas,  d'accords bilatéraux en vue d'une coopération renforcée, dans des secteurs identifiés.

Dans l'état actuel des choses, la concertation globale existe certes entre les membres du partenariat, ainsi que la coopération bilatérale dans le cadre de la politique de voisinage et je n’omettrais pas le rôle des instances du  Forum méditerranéen qui se propose de constituer un espace de réflexion sur les problèmes de la région et qui veut construire un espace de concertation  et du groupe 5+5 qui traite collectivement les problèmes relatifs à la stabilité, la sécurité, l’émigration et l’intégration régionale, en Méditerranée occidentale. Peut être devrait-on songer à opter, dans un souci d’efficacité, pour une intégration de toutes ces instances du réseau euro-méditerranéen, dans une co-direction communautaire définissant  la vision globale du partenariat et de l’Union pour la Méditerranée et la mise sur pied pour appliquer ses directives d’instruments spécifiques d’exécution dans les domaines du dialogue culturel, la stabilité et la sécurité, le co-développement et l’émigration.

Comment faire pour démentir les paramètres de découragement, les velléités de repli ou pis encore les fuites en avant de ceux qui ont été ébranlé par la désillusion. Le partenariat euro-méditerranéen peut être défini par le cœur et la raison. La lucidité politique ne peut que nous encourager à redéfinir une stratégie collective, au service de l'idealtype généreux de Barcelone.

(Séminaire : « Renforcer les relations euro-méditerranéennes - les dynamiques émergeantes et leur impact potentiel sur le Maghreb, EuroMesco/AEI , Tunis, 21 et 22 avril 2008. Voir Acta in Etudes Internationales, n°107, 2/2008, pp. 95-101)